Oleh: Joni M. Fina.,S.ST
Staf Kanwil BPN Provinsi NTT dan pemerhati masalah pertanahan
Alumni Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) Yogyakarta tahun 2005
KOTA KUPANG TBO - Akhir-akhir ini media online maupun media cetak diramaikan dengan isu-isu sosial persoalan tanah adat/suku yang terjadi secara sporadik di beberapa bagian wilayah Provinsi Nusa Tenggara Timur.
Masalah tanah suku/adat sering terjadi diberbagai daerah Provinsi NTT, baik yang pengaruhnya berskala luas maupun yang hampir tidak terekspos karena para pihak yang terlibat hanya satu atau beberapa orang saja dan penagaruhnya tidak besar. Oleh karena itu isu tersebut perlu ditelaah dan dicarikan solusi untuk diselesaikan.
Persoalan tanah suku/adat di NTT tidak hanya menjadi tanggungjawab pemerintah pada satu sisi, tapi juga tanggungjawab masyarakat dan unsur lainnya pada pihak yang lain. Isu-isu ini mendorong penulis untuk ikut berkontribusi melalui pemikiran dan masukan dalam rangka mencari solusi penyelesaian.
PERSOALAN TAK KUNJUNG SELESAI
Beberapa isu yang cukup mendapat perhatian publik masyarakat NTT diantaranya persoalan tanah Yang pernah terjadi di Pubabu Besipae Kabupaten Timor Tengah Selatan yang terjadi sekitar tahun 2020. Persoalan Pubabu Besipae terjadi karena saling klaim kepemilikan tanah antara Masyarakat Adat Pubabu Besipae dan Pemerintah Provinsi NTT yang masing-masing pihak berpegang pada argumen dan bukti kepemilikan yang dimilikinya baik secara tertulis maupun secara lisan (penuturan).
Persoalan aktual lain yang sedang hangat menjadi perbincangan masyarakat adalah tuntutan masyarakat adat di Kabupaten Nagekeo (Pulau Flores) untuk mendapat pengakuan agar dicatat sebagai pemilik lahan yang akan dibebaskan pada kegiatan Pengadaan Tanah Pembangunan Bendungan/waduk Lambo yang diselenggarakan oleh pemerintah sebagai salah satu Program Strategis Nasional pada tahun 2021.
Di daratan Pulau Sumba persoalan demikian juga sudah sering terjadi khususnya pada saat masuknya Investasi baik dari pihak swasta maupun pemerintah. Kejadian aktual yang baru saja mendapat perhatian publik di media pada Bulan November 2021 adalah ketika kunjungan kerja Gubernur NTT, Bapak Viktor Laiskodat di Kabupaten Sumba Timur dengan salah satu program kerja investasi penggemukan sapi dengan daging premium yang rencananya dikembangkan di wilayah Kabupaten Sumba Timur.
Program Investasi ini mendapat tantangan dari Masyarakat Adat setempat yang melalui tokoh adatnya menuntut Pemerintah Provinsi NTT menunjukan Surat Penyerahan/Pelepasan Hak dari masyarakat adat. Tuntutan masyarakat adat Sumba Timur ini direspon oleh Bapak Gubernur bahwa tanah yang akan dijadikan lahan usaha penggemukan sapi tersebut adalah lahan milik Pemerintah Provinsi NTT.
Masyarakat adat yang hadir pada saat itu tidak memberi persetujuannya terkait rencana Investasi penggemukan sapi tersebut sehingga secara tertib meninggalkan tempat pertemuan.
Ketiga contoh persoalan yang terjadi di Basipae Kabupaten TTS, Pengadaan Tanah Waduk Lambo di Kabupaten Nagekeo dan rencana Investasi Penggemukan Sapi di Kabupaten Sumba Timur menunjukan gambaran model persoalan tanah di Provinsi Nusa Tenggara Timur yang masih bergelut seputar tanah adat/suku.
Persoalan dengan model demikian sebenarnya tidak hanya terjadi pada ketiga wilayah tersebut tetapi terjadi juga diberbagai tempat lain di wilayah NTT dengan skala yang lebih kecil sehingga tidak sepopuler ketiga persoalan diatas, mungkin juga karena tidak terendus media sehingga tidak terangkat ke forum publik. Misal saja kita menyebut persoalan tanah Suku Musalake di Kabupaten Ende yang juga tidak kalah kompleksnya.
Ketika ada program pembangunan yang hendak dilaksanakan di Kabupaten Ende baik untuk kepentingan publik seperti pembangunan sarana kelistrikan, telekomunikasi dan sarana publik lainnya maupun yang berhubungan dengan aspek kepentingan kepemilikan tanah masyarakat secara langsung.
Program pembangunan dan legalitas hak atas tanah kepada masyarakat sering mendapat hambatan untuk tidak dapat dilaksanakan karena adanya klaim dari masyarakat/pribadi tertentu yang menyebut diri Musalake. Model persoalan seperti ini banyak terjadi di bagian lain wilayah provinsi Nusa Tenggara Timur dan tidak jarang mengalami kebuntuan untuk diselesaikan karena masing-masing pihak berpegang teguh pada pendiriannya.
Persoalan klaim sebagai tanah suku/adat ini berlangsung dari dulu hingga sekarang dan biasanya muncul pada saat ada program pemerintah atau investasi masuk ke daerah tersebut. Persoalan demikian mungkin masih akan terus berlangsung dikemudian hari apabila akar masalah yang mendasarinya tidak segera ditemukan untuk selesaikan.
MEMAHAMI PROBLEMNYA
Fenomena persoalan tanah adat/suku di Nusa Tenggara Timur tidak terjadi dengan sendirinya dan tidak muncul secara tiba-tiba seperti peristiwa kebencanaan, kematian dan lain-lain yang berada diluar kemampuan dan kontrol manusia. Setiap persoalan tanah pasti ada pihak-pihak yang terlibat di dalamnya secara sadar baik yang sifatnya individual maupun kelompok (publik dan privat).
Masing-masing pihak memiliki hubungan dan kepentingannya sendiri baik secara langsung maupun tidak langsung dengan obyek tanah dimaksud. Apabila hubungan masing-masing pihak berkaitan dengan obyek tanah tertentu didasarkan pada kepentingan yang berbeda dan tidak dapat diselesaikan secara baik maka perbedaan kepentingan itulah menjadi sumber konflik/sengketa.
Pendapat ini senada dengan yang disampaikan oleh Sarjita dan Manggala (2005), yang menyatakan bahwa sengketa adalah masalah antara dua orang atau lebih dimana keduanya saling mempermasalahkan suatu obyek tertentu karena kesalahpahaman atau perbedaan pendapat atau persepsi antara keduanya yang kemudian menimbulkan akibat hukum bagi keduanya.
Berdasarkan konsep diatas, persoalan-persoalan tanah suku/adat yang selama ini terjadi di wilayah Provinsi NTT disebabkan masing-masing pihak yang bertikai memiliki nilai dan kepentingan yang berbeda. Kesalahpahaman, perbedaan pendapat/persepsi dan kepentingan dari masing-masing pihak menjadi faktor penyebab munculnya masalah tanah suku/adat di provinsi Nusa Tenggara Timur.
Menurut Christopher W. Moore dan Yuliandri, S (2021), menyatakan bahwa penyebab munculnya permasalahan pertanahan diantaranya adalah adanya konflik hubungan dan konflik data. Lebih lanjut dikatakan bahwa Konflik hubungan disebabkan oleh emosi yang berlebihan, persepsi yang keliru, komunikasi yang buruk/salah dan pengulangan perilaku yang negatif.
Sedangkan konflik data terjadi karena informasi yang tidak lengkap, informasi yang keliru, pendapat yang berbeda tentang hal-hal yang relevan, interpretasi data yang berbeda dan perbedaan prosedur penilaian.
Melalui identifikasi penyebab masalah pertanahan dari Christoper W. More ini dapat membantu kita memahami penyebab persoalan tanah suku/adat di Provinsi NTT yang bisa saja terjadi karena adanya persepsi yang keliru dari masing - masing pihak terhadap obyek persoalan tertentu, ataukah pendekatan komunikasi yang kurang cocok untuk diterapkan karena mungkin saja pihak pemerintah/swasta/pihak lainnya yang berhadapan dengan masyarakat adat datang dengan menggunakan pendekatan komunikasi yang semata legalistik, kekuasaan dan pendekatan ekonomis berhadapan dengan masyarakat adat yang masih memegang teguh nilai sosial-budaya dengan unsur magis religiusnya serta yang sangat menjaga harkat dan harga diri individu dan kelompok komunitas.
Apabila pendekatan komunikasi yang digunakan pemerintah/swasta/pihak lainnya tidak tepat sehingga menurut penilaian kelompok masyarakat adat bahwa mereka terancam dan tidak dihargai keberadaan mereka baik secara kolektif maupun secara individu, maka pertentangan dan penolakan dari kelompok masyarakat adat potensial akan terjadi.
Apabila pemerintah/swasta/pihak lain yang berasal dari luar komunitas masyarakat adat tidak cepat menyadari dan merubah strategi pendekatan komunikasi yang digunakan maka tidak mengherankan apabila rencana dan program pemerintah/swasta tidak mendapat respon positif dari komunitas adat setempat, meskipun program itu penting untuk komunitas adat yang bersangkutan.
Potensi penyebab lain yang mungkin terjadi adalah penyampaian informasi yang tidak lengkap dan bahkan keliru terhadap hal tertentu yang relevan untuk dibahas. Belum lagi ditambah dengan perbedaan penafsiran data diantara para pihak terhadap obyek bahasan tertentu.
Hal ini membuktikan bahwa banyak faktor yang berpengaruh terhadap munculnya persoalan-persoalan pertanahan di masyarakat, khususnya di Provinsi Nusa Tenggara Timur. Oleh karena itu perlu semua faktor mendapat perhatian yang cukup dalam membangun komunikasi satu sama lain dengan cara lebih dulu memahami konsep nilai yang masih dipegang oleh masyarakat adat setempat sehingga dapat dipersiapkan model pendekatan komunikasi yang paling efektif sesuai dengan tingkat pemahaman dan nilai sosial budaya yang dianut masyarakat adat yang bersangkutan.
Persoalan lain yang juga penting dalam menangani suatu kasus pertanahan adalah harus jelas kedudukan hukum para pihak yang berbeda pendapat/bersengketa, disamping adanya kepastian mengenai obyek yang dipersoalkan yang meliputi letak, luas, bentuk tanah dan pihak-pihak berbatasan yang telah/akan memberikan persetujuannya.
Pihak yang bersengketa/berbeda pendapat harus dapat menunjukan identitas dirinya sebagai pihak yang berhak dan berwenang untuk bertindak dengan menunjukan bukti identitas dirinya baik secara individual maupun kolektif. Adanya istilah adat, suku dan ulayat juga mengandung persoalan yang belum disepakati batasan-batasannya.
Akibatnya menjadi rancu dalam penggunaannya. Jika pembatasan konsep adat, suku, ulayat dan bentuk istilah lainnya belum final, berbagai pihak akan dengan mudah mengidentifikasi dirinya sebagai masyarakat adat, suku maupun ulayat tertentu padahal mungkin saja yang bersangkutan bertindak demikian karena kepentingan pribadinya secara individual dan tidak punya sangkut paut dengan komunitas yang disebutnya yang bisa saja secara de facto tidak ada lagi eksistensinya.
MENENTUKAN KEBERADAANNYA
Problem mendasar masalah tanah suku/adat/ulayat ataupun istilah lain yang digunakan di Provinsi Nusa Tenggara Timur adalah belum adanya kejelasan mengenai siapa masyarakat adat/suku/ulayat itu dan bagaimana membuktikannya, dimana letak tanah/lahan yang menjadi obyek tanah suku/adat dan apa dasar penguasaan dan kepemilikan tanah adat/suku.
Persoalan mendasar ini sampai sekarang belum terjawab secara tuntas sehingga sering menjadi bola liar yang bergulir ditengah-tengah masyarakat. Masyarakat tertentu (biasanya secara individual) mengklaim bahwa wilayah tertentu adalah wilayah adat/suku atau bahkan tanah ulayat mereka sehingga hanya dengan alasan klaim tersebut mampu menganulir semua aktifitas dan program pembangunan yang dilaksanakan di wilayah yang diklaim sebagai tanah suku/adatnya. Klaim secara individual dan kelompok masyarakat hanya dilakukan secara lisan tanpa suatu alasan dan bukti yang dapat ditunjukan sebagai dasar klaimnya.
Disisi lain pemerintah nampak tidak berdaya dan tidak punya cukup alasan untuk menerima ataupun menolak klaim dimaksud. Akibatnya persoalan tanah suku/adat di NTT tidak dapat diselesaikan secara tuntas. Apabila muncul suatu persoalan tanah yang melibatkan klaim tanah suku/adat maka penanganannya akan berlarut-larut dan sangat sulit untuk diselesaikan.
Persoalan tanah suku/adat atau bahkan tanah ulayat bukan tanpa pengaturan dari negara, sebab sebenarnya Negara sudah memberikan landasan hukum pengaturan untuk menentukan keberadaan masyarakat hukum adat sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No. 52 Tahun 2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat.
Permendagri tersebut telah memberi mandat kepada pemerintah daerah baik itu Gubernur dan Bupati/Walikota untuk melakukan pengkajian dalam rangka pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat di daerah masing-masing.
Di dalam Permendagri No. 52 Tahun 2014 telah ditentukan mekanisme atau tahapan penentuan keberadaan masyarakat hukum adat yang harus dilakukan oleh pemerintah daerah.
Sebelum berlaku Permendagri No. 52 Tahun 2014 telah berlaku beberapa ketentuan dari Kementerian ATR/BPN terkait tanah ulayat masyarakat hukum adat, misalnya yang paling awal adalah Peraturan Menteri Agraria/Kepala BPN RI No. 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Tanah Ulayat Masyarakat Hukum Adat.
Permen Agraria/Kepala BPN tersebut memberi petunjuk mengenai kriteria keberadaan masyarakat hukum adat dan pedoman penentuan keberadaannya. Disebutkan dalam Permen Agraria tersebut bahwa penelitian dan penentuan masih adanya hak ulayat masyarakat hukum adat dilakukan oleh Pemerintah Daerah dengan melibatkan pihak masyarakat hukum adat, para pakar hukum adat, LSM dan intansi pemerintah terkait.
Apabila hasil penelitiannya ditemukan ada kelompok masyarakat adat yang memenuhi syarat/kriteria eksistensi maka bentuk pengakuan tersebut dituangkan dalam Peraturan Daerah (Perda). Namun sampai dengan saat Permen Agraria/Kepala BPN ini dicabut pada tahun 2015, di Propinsi Nusa Tenggara Timur belum ada satu daerah kabupaten/kota yang melaksanakan mandat dan kewenangannya.
Permendagri No. 52 tahun 2014 mengamanatkan bahwa pemerintah daerah bertugas melakukan identifikasi, verifikasi dan validasi masyarakat hukum adat yang apabila memenuhi syarat/kriteria keberadaan sesuai ketentuan yang berlaku, ditetapkan dalam Keputusan Kepala Daerah. Bentuk produk hukum kepala daerah ini lebih dimudahkan dari pengaturan dalam Permen Agraria/ Kepala BPN No. 5 Tahun 1999, karena dari tingkat Perda diubah sehingga cukup menggunakan Keputusan Kepala Daerah yang sebenarnya lebih disederhanakan proses pembuatan produk hukumnya.
Namun sekali lagi sejak pengundangannya pada bulan Juli 2014 sampai sekarang, sudah tujuh tahun diundangkan, belum ada satu daerah kabupaten/kota di NTT yang telah melaksanakan mandat Permendagri dimaksud. Bahkan agenda dan program kerjanya saja tidak kedengaran oleh masyarakat.
Kondisi inilah yang menyebabkan penanganan dan penyelesaian persoalan tanah suku/adat/ulayat masyarakat hukum adat di Provinsi Nusa Tenggara Timur menjadi sangat sulit.
Bahkan tidak mengherankan apabila berbagai program pemerintah dan investasi dari pihak swasta selalu mengalami penolakan dari kelompok tertentu yang menamakan diri masyarakat hukum adat dan disisi lain pemerintah nampak cukup sulit membuat dan mengambil keputusan terkait persoalan dimaksud. Namun akan terjadi sebaliknya apabila penetapan keberadaan masyarakat hukum adat berhasil dilakukan oleh pemerintah daerah yang tindak lanjutnya akan dilakukan oleh Kementerian ATR/BPN untuk melakukan penatausahaan (pendaftaran) di Kantor Pertanahan sesuai Permen ATR/BPN No. 18 Tahun 2019.
Pengakuan keberadaan tanah suku/adat atau bahkan tanah ulayat masyarakat hukum adat sesuai ketentuan perundang-undangan diatas telah memberi kepastian mengenai siapa masyarakat hukum adat itu (subyek hak) dan dimana letak lokasi tanah yang disebut sebagai tanah adat/suku/ulayat (Obyek hak).
Pengakuan tersebut sudah memberi kepastian kepada pemerintah dalam menangani persoalan tanah suku/adat/ulayat di Nusa Tenggara Timur serta upaya penanganannya akan lebih mudah dan tidak lagi berlarut-larut seperti yang terjadi selama ini.
Perlu dipahami oleh masyarakat bahwa apabila amanat Permendagri Nomor 52 Tahun 2014 dilaksanakan melalui tahapan identifikasi, verifikasi dan validasi keberadaan masyarakat hukum adat dengan tanah adat/sukunya, maka ada dua kemungkinan yang dapat diperoleh, yaitu pertama, setelah dilakukan penelitian ditemukan bahwa secara de facto suatu masyarakat hukum adat dan tanah suku/adat/ulayatnya masih ada karena keberadaannya memenuhi semua kriteria yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.
Kemungkinan kedua adalah keberadaannya tidak lagi memenuhi syarat atau kriteria sesuai peraturan perundang-undangn yang berlaku. Apabila kemungkinan kedua ini yang terjadi, maka klaim kepemilikan tanah secara komunal dari masyarakat adat/suku atau pribadi tertentu atas nama masyarakat hukum adat dengan tanah adat/suku/ulayatnya dianggap tidak ada lagi.
Menurut Maria Soemardjono (2001), bahwa pemenuhan kriteria keberadaan tanah ulayat/adat/suku masyarakat hukum adat/suku harus secara komulatif, artinya apabila salah satu kriteria tidak terpenuhi maka tanah ulayat/adat/suku yang sifatnya komunal dari masyarakat hukum adat tersebut dianggap tidak pernah ada.
Menurut Budi Harsono (2003), bahwa apabila ternyata tanah ulayat/adat/suku dan masyarakat hukum adatnya sudah tidak ada maka tidak boleh diadakan lagi. Obyek tanah yang tidak lagi memenuhi kriteria tanah ulayat/adat/suku yang sifatnya komunal, maka status tanahnya bisa sebagai tanah Negara ataupun masih berupa tanah adat/suku namun hanya bersifat individual.
Konsekuensinya adalah pemilik tanah atau yang menguasai tanah adat/suku yang bersifat individual hanya bertindak sebagai pribadi berkaitan dengan obyek tanahnya saat berhadapan dengan pihak lain dalam setiap perbuatan hukum perdata. Perikatan perdata berlaku untuk diri/keluarganya dan tidak ada hubungan yang bersifat komunal.
LANGKAH YANG MESTI DIAMBIL
Setelah menelaah berbagai potensi penyebab timbulnya berbagai persoalan tanah adat/suku bahkan ulayat di wilayah Provinsi Nusa Tenggara Timur, hal pertama yang mesti dilakukan pemerintah daerah adalah melaksanakan amanat Permendagri No. 52 Tahun 2014 tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat melalui tahapan identifikasi, verifikasi dan validasi sesuai mekanisme yang diatur dalam permendagri tersebut.
Apabila memenuhi semua kriteria keberadaan masyarakat hukum adat sesuai ketentuan yang berlaku, keberadaannya ditetapkan oleh kepala daerah dalam Keputusan Kepala Daerah kabupaten/kota. Penetapan keputusan pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat dengan tanah suku/adat/ulayat ditindak lanjuti oleh masyarakat adat dengan cara mengajukan permohonan ke kantor pertanahan yang wilayah kerjanya meliputi obyek tanah yang bersangkutan agar hak ulayat/adat/suku atas tanah yang bersangkutan dilakukan penatausahaan (pendaftaran) di Kantor Pertanahan sesuai ketentuan yang berlaku.
Keberadaan masyarakat hukum adat dengan tanah adat/suku/ulayat yang dibuktikan dengan keputusan kepala daerah kabupaten/kota dapat memberikan kepastian hukum kepada masyarakat hukum adat yang bersangkutan. Masyarakat hukum adat/suku akan memperoleh kedudukan hukum dan posisi tawar yang baik saat duduk bersama dan berhadapan dengan pihak lain dalam rangka melakukan tindakan atau suatu perbuatan hukum tertentu mengenai hak atas tanah suku/adat/ulayat.
Sedangkan keuntungan dari sisi pemerintah, swasta dan pihak lain adalah menjadi jelas siapa masyarakat hukum adat (subyek hak) yang berhak atas bidang tanah tertentu dan jelas pula status hak, letak, posisi batas dari obyek tanah dimaksud sehingga pemerintah dan pihak lain yang membutuhkan tanah lebih mudah mengambil keputusan.
Dari segi administrasi pemerintahan, kepastian subyek hak masyarakat hukum adat dan obyek hak atas tanah adat/suku/ulayat dapat berkontribusi terhadap terselenggaranya tertib administrasi pertanahan sehingga dengan mudah memberi informasi kepada pemerintah dan pihak lain apabila diperlukan untuk tujuan tertentu.
Pada saat yang sama potensi-potensi masalah pertanahan yang berkaitan dengan tanah adat/suku/ulayat akan lebih mudah diantisipasi dan persoalan-persoalan yang telah timbul selama ini akan berangsur-angsur terselesaikan.
Langkah kedua setelah penetapan pengakuan dan perlindungan masyarakat hukum adat dengan tanah adat/suku/ulayat adalah perlunya penggunaan pendekatan komunikasi yang tepat dan seimbang sesuai nilai sosial-budaya dan tingkat pemahaman masyarakat setempat sehingga potensi perbedaan penafsiran, perbedaan nilai dan kepentingan yang akan menimbulkan penolakan dan konflik dapat dicegah.
Berdasarkan uraian diatas, upaya pemastian terhadap keberadaan subyek dan obyek hak adat/suku/ulayat di masing-masing kabupaten/kota dan perlunya pelibatan masyarakat hukum adat secara partisipatif dalam setiap pembangunan menjadi kunci keberhasilan pembangunan di Provinsi Nusa Tenggara Timur.
Apabila hal-hal mendasar ini masih diabaikan oleh segenap unsur pelaku pembangunan di Provinsi Nusa Tenggara Timur, persoalan-persoalan tanah suku di wilayah ini masih akan terus terjadi dan akan menyita energi dan waktu kita bersama dalam upaya mensejahterakan masyarakat. Sekian dan terima kasih. @Joni/Red
PROFIL SINGKAT PENULIS
Nama: Joni M. Fina, S.ST
Alamat: Kel. Sikumana, Kec. Maulafa, Kota Kupang
Pendidikan terkahir: sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN), tamat tahun 2005
Pangkat/Gol: Penata Tk. I / IIId
Riwayat Jabatan:
Kasubsi Penetapan Hak Tanah di Kantah Kab. Flores Timur (tahun 2006 – Mei 2017)
Kepala Seksi Hubungan Hukum Pertanahan Kab. Sumba Timur ( Juni 2017 – April 2018)
Kepala Seksi Hubungan Hukum Pertanahan Kota Kupang ( Mei 2018 – Juni 2020)
Kepala Seksi Pendaftaran Hak Kanwil BPN Prov. NTT ( Juli 2020 – Nov. 2020)
Jabatan Fungsional Penata Pertanahan Muda di Kanwil BPN Prov. NTT (Desember 2020 – sekarang).
